Ce este lobby-ul

Literatura de specialitate

Literatura de specialitate definește lobby-ul ca o activitate de influenţare a politicilor publice. Iată mai jos câteva definiţii:

"Orice acţiune făcută cu scopul de a influenţa acţiunile instituţiilor guvernamentale"

Public Affairs in Practice, A Practical Guide to Lobbying, Stuart Thomson and Steve John, London, 2007, pag. 3

"Interacţiunea unui grup de interese, prin lobbyistii săi sau alţi reprezentanţi, cu factorii de decizie, fie prin mijloace directe (prin utilizarea unui lobbyist) sau prin mijloace indirecte (precum demonstraţii publice), cu scopul de a influenţa politicile curente sau crearea de relaţii care să conducă la elaborarea de politici viitoare în beneficiul acelui grup de interese" 

 The Handbook of Public Affairs, Phil Harris and Craig S. Fliesher, London, 2005, pag. 282

"Procesul de influenţare a guvernului și instituţiilor sale prin informarea celor care iau decizii privind politicile publice."

Lobbying –The Art of Political Persuasion, Lionel Zetter, UK, 2008, pag. 3

"A efectua activităţi cu scopul de a influenţa oficiali publici și în special membri ai corpului legislativ."

"Lobbying and Advocacy", Deanna R. Gelak, USA, 2008

Definitia lobby-ului la nivelul Uniunii Europene

Potrivit Comisiei Europene "În limbajul curent, sunt folosiţi mai mulţi termeni pentru a desemna acest fenomen: grupuri de interese, grupuri de presiune, lobby, grupuri de promovare. Fiecare dintre aceştia face trimitere la un anumit aspect al activităţii de reprezentare a intereselor. Pentru a evita expresiile „lobby" şi „lobbyist", care au uneori o conotaţie negativă şi din dorinţa de a sublinia aspectele pozitive ale acestei activităţi, Comisia Europeană a decis să adopte o terminologie neutră şi să vorbească despre „reprezentanţi ai grupurilor de interese" şi de „reprezentare a intereselor".

Cartea verde din 3 mai 2006 şi comunicarea din 21 martie 2007 oferă o definiţie pe care Comisia a hotărât să o folosească în contextul iniţiativei europene în materie de transparenţă. Potrivit acestor documente: „reprezentarea intereselor" desemnează „activităţile desfăşurate cu scopul de a influenţa elaborarea politicilor şi procesele decizionale ale instituţiilor europene".

"Este vorba despre o definiţie care ţine cont de activitatea desfăşurată - influenţa exercitată asupra elaborării politicilor şi proceselor decizionale. Prin urmare, calitatea părţilor implicate sau cauza pe care o apără nu sunt determinante şi deci nu au fost incluse în câmpul acestei definiţii. Din acest motiv, definiţia înglobează o gamă largă de organisme - asociaţii europene, asociaţii naţionale şi internaţionale din toate sectoarele vieţii economice şi sociale, întreprinderi private, cabinete de avocatură, consultanţi în afaceri publice, organizaţii neguvernamentale şi grupuri de reflecţie (think-tanks).(http://ec.europa.eu/civil_society/interest_groups/definition_ro.htm)

Definitia lobby-ului dată de OECD

Timp de mai bine de 10 de ani OECD a studiat pe larg fenomenul activităţii de lobby la nivel mondial și a oferit un set de principii privind transparenţa și integritatea în lobby.

Cele 10 principii OECD (OECD – TRANSPARENţă ȘI INTEGRITATE ÎN LOBBY) se concentrează pe 4 domenii principale:

• Crearea unui cadru eficient și corect pentru deschidere și acces;
• Creșterea transparenţei;
• Promovarea unei culturi a integrităţii;
• Mecanisme eficiente pentru punerea în aplicare, respectare și revizuire.

Potrivit OECD:

"Definiţiile de "activitatea de lobby" și "lobbyiști" ar trebui să fie robuste, cuprinzătoare și suficient de explicite pentru a evita interpretarea greșită și pentru a preveni lacunele. În definirea domeniului de aplicare al activităţi de lobby, este necesar pentru a echilibra diversitatea entităţilor de lobby, capacităţile și resursele, împreună cu măsurile de creștere a transparenţei. Regulile și ghidurile ar trebui să vizeze în primul rând pe cei care primesc o compensaţie pentru desfășurarea activităţi de lobby, cum ar fi consultanţi lobbyști și lobbyști care lucrează in-house. Cu toate acestea, definirea activităţilor de lobby ar trebui să fie considerată într-un sens mai general și inclusiv pentru a asigura condiţii de concurenţă echitabile pentru grupuri de interese, care reprezintă mediul de afaceri sau non profit, care au ca scop influenţarea deciziilor publice."

Industria lobby-ului

1. Industria lobby-ului la Bruxelles

Se vorbește de ani de zile despre un număr impresionant de 15.000 – 20.000 de lobby-iști care activează la Bruxelles. Această cifră este pusă adeseori, deși nejustificat în balanţă cu numărul mult mai redus de organizaţii înscrie în Registrul de Transparenţă, aproximativ 6.000 de înscrieri. Lipsa de justificare vine din aceea că dacă prima cifră se referă la numărul de persoane fizice care activează zilnic ca influenţatori, cea de-a doua cifră se referă la organizaţii, și în mod evident este mai redusă.

Referitor la organismele care desfășoară această activitate, la data de 20.09.2013 erau înscrise în Registrul facultativ de Transparenţă 5868 de organizaţii, dintre care doar 438 de societăţi de consultanţă specializată (firme de lobby), adică doar 7,5% dintre entităţiile prezente în Registru.

În mod evident, în ipostaza în care Registrul de transparenţă voluntar s-ar fi adresat doar consultanţelor, partea semnificativă a activităţii de influenţare ar fi scăpat scrutinului public.

2. Industria lobby-ului în România

Păstrând proporţiile, în România lucrurile nu stau cu mult diferit faţă de Uniunea Europeană. Astfel,  potrivit rezultatelor cercetării Lobby în România realizată de către Forum for International Communications prin portalul de resurse PR Romania (http://www.pr-romania.ro/articole/lobby/1212-pr-romania-si-gfk-romania-prezinta-rezultatele-cercetarii-lobby-in-romania.html), entităţile care declară că desfășoară activităţi de lobby sunt destul de variate. "Dintre cei care s-au declarat implicaţi în activităţi de lobby ONG-urile ocupă primul loc cu 38%, urmate de companiile multinaţionale (29%), doar 4% fiind companii specializate care desfăşoară activitate de lobby pentru şi în numele unor terţi" (Cercetarea de piaţă Lobby în România, http://www.pr-romania.ro/images/stories/lobby_romania_2012.pdf).

Din punct de vedere financiar, potrivit estimărilor noastre, în România se cheltuiesc în jur de 50-60 de milioane de euro anual pe activităţi de influenţare a politicilor publice. Cheltuielile estimate includ bugetele estimate ale ONG-urilor, think tanks, ale asociaţiilor sectoriale economice, ale corporaţiilor, ale sindicatelor și patronatelor. Din aceste cheltuieli, maximum 5-6% sunt direcţionate prin firmele de consultanţă în afaceri publice și lobby. În 2012, firmele de consultanţă au realizat cumulat o cifră de afaceri de aproximativ 5-6 milioane euro, din care probabil doar 30-40% provin din activităţi de lobby.

Cadrul legal de desfășurare a activitatii de lobby

1. Cadrul legal în SUA

Industria de lobby este cel mai mult dezvoltată în SUA. Activitatea de lobby a fost reglementată la nivel Federal (The Regulation of Lobbyists in Canada, the USA, the EU institutions, and Germany, By Dr. Raj Chari and Dr. Gary Murphy) în 1995 prin legea intitulată The lobbying Disclosure Act. Principalele prevederi, care includ și modificările ulterioare, sunt următoarele:

o   Stabilirea unei definiţii a lobby-ului şi a celor care fac lobby

Activitatea de lobby "apare când o persoană comunică fie oral, fie în scris cu diferiţi oficiali în numele unei persoane sau a unei companii pe anumite teme cum ar fi: legislaţie, reguli și legi, programe guvernamentale, grant-uri, împrumuturi".  Acţiunea de lobby are ca scop influenţarea decizilor decidenţilor.

o   Revolving doors și cooling off period

Pe de altă parte, există o preocupare foarte mare pentru fenomenul de "revolving doors" (uși batante), prin care oficialii trec din mandatul pe care îl au în activităţile de lobby. Astfel, pentru a combate acest fenomen, în legile penale există interdicţii pentru membrii Congresului și pentru funcţionarii din executiv și legislativ cu privire la activităţile de lobby desfășurate după încetarea mandatului. Aceste restricţii se subscriu conceptului de "cooling off period", adică perioadă de răcire. Astfel se prevăd:

• o perioadă de răcire de un an pentru foștii membrii ai Congresului și funcţionari înalţi din Executiv și legislativ – în această perioadă aceștia nu au voie să aibă contacte de lobby directe cu foștii colegi
• o perioadă de interdicţie de doi ani pentru funcţionarii din poziţii de conducere din executiv și pe viaţă pentru cei direct implicaţi de a lucra ca lobbyiști pe chestiuni din același domeniu pentru care au fost responsabili în timpul mandatelor de funcţionari.

2. Cadrul legal la nivelul instituţiilor europene

Al doilea mare pol de concentrare al activităţilor de lobby este Bruxelles. Este adevărat că la nivel european, așa cum se arată și în Raportul Parlamentului European dar și în "Punctul de vedere a Guvernului" nu există o preocupare în direcţia armonizării unitare a legislaţiilor statelor ori a practicilor în materie de lobby, însă în raport se arată în mod explicit faptul că trebuie să se depună un efort constant și susţinut în direcţia "transparentizării procesului decizional"

La nivelul organismelor europene, Comisie, Parlament, se fac eforturi susţinute în direcţia transparentizării procesului decizional de la toate nivelurile recunoscându-se în același timp importanţa activităţii de lobby "întrucât reprezentanţii de interese deţin un rol fundamental în dialogul deschis și pluralist care stă la baza unui sistem democratic, și reprezintă o importantă sursă de informaţii pentru deputaţi în îndeplinirea mandatului lor" (Rezoluţia Parlamentului European din 8 mai 2008 privind dezvoltarea cadrului de reglementare a activităţilor reprezentanţilor grupurilor de interese - persoane care desfășoară activităţi de lobby - în instituţiile europene (2007/2115(INI)).

Potrivit aceluiași Raport al Parlamentului European, se consideră că "este esenţial ca reprezentanţii societăţii civile să aibă acces la instituţiile UE și, în primul rând, la Parlament".

Fără a intra în detaliile Raportului Parlamentului, el fiind public și ușor accesibil, concluzia este că este extrem de important pentru procesul democratic transparentizarea și mai mult a procesului de adoptare a deciziei la nivelul instituţiilor europene și creșterea gradului de consultare a societăţilor civile.

În opinia Parlamentului European acţiunile de lobby pot constitui o sursă extrem de importantă de informaţii pentru toţi decidenţii politici astfel încât, oricare ar fi decizia acestora, decizie care le aparţine în exclusivitate, ea trebuie să fie una informată inclusiv din perspectiva oricărui interes în zona respectivă.

Pe de altă parte, instituţiile europene consideră esenţială crearea unui cadru care să ofere transparenţă acestor activităţi:  „Cetăţenii se aşteaptă, pe bună dreptate, ca acest proces să fie transparent, să respecte legea şi principiile etice, evitând presiunile excesive şi accesul nelegitim şi privilegiat la informaţii şi la factorii de luare a deciziilor."(http://europa.eu/transparency-register/about-register/transparency-register/index_ro.htm)

De aceea, pentru a ameliora transparenţa procesului decizional la nivel european, a fost creat un registru public pentru organizaţiile şi lucrătorii independenţi care se implică în elaborarea şi punerea în aplicare a politicilor europene (Acordul dintre Parlamentul European şi Comisia Europeană privind înfiinţarea unui Registru de transparenţă). Scopul Registrului este să ofere informaţii cât mai complete despre organizaţiile şi lucrătorii în cauză. Registrul este public şi poate fi accesat pe internet. Este gestionat de Secretariatul comun al Registrului de transparenţă, format din funcţionari ai Parlamentului European şi ai Comisiei Europene.

Registrul conţine un sistem de înregistrare opţională pe internet şi oferă anumite avantaje entităţilor care se înscriu. Printre acestea se numără un sistem de notificare prin care se transmit automat e-mailuri cu privire la organizarea de consultări publice pe teme de interes pentru organismele înregistrate. Entităţile care nu se înregistrează nu pot beneficia de acest sistem de notificare automată.

În momentul înregistrării, organismele interesate vor trebui să adere şi la Codul de conduită, care poate fi consultat pe acelaşi site.

3. Cadrul legal în statele membre

Recunoscându-se importanţa transparentizării procesului decizional, a creșterii gradului de consultare a societăţii civile în procesul luării deciziilor Uniunea Europeană lasă la latitudinea statelor modalitatea pe care aceștia o consideră a fi cea mai adecvată, având în vedere legislaţia naţională specifică, pentru a se asigura și garanta transparenţa procesului decizional precum și asigurarea accesului societăţii civile și a grupurilor de interese la adoptarea și influenţarea deciziei publice, politice.

În state precum Germania și Franţa, prevederile care fac referire la activitatea de lobby sunt incluse în Regulamentele Camerelor Legislative. Iar în Marea Britanie și Irlanda, această activitate se regăsește în Condurile de Conduită ale parlamentarilor. În Marea Britanie, există o discuţie largă în jurul unei propuneri de lege, care însă este larg criticată, inclusiv de Parlament, din pricina scopului restrâns al legii care exclude un număr larg de organizaţii și persoane (http://www.parliament.uk/business/committees/committees-a-z/commons-select/political-and-constitutional-reform-committee/news/gov-lobbying-bill-chairs-comments/). Pe de altă parte, în Danemarca și Olanda această activitate se desfășoară conform regulilor interne ale instituţiilor guvernamentale și legislative.

În ceea ce privește statele membre ale UE în care activitatea de lobby este reglementată prin lege, acestea sunt Austria de la 1 ianuarie 2013, Lituania, Polonia și Ungaria. Ultimele trei state însă adresează ca și propunerile din România doar companiile de consultanţă, ramânând nesatisfăcătoare din punct de vedere al impactului social. În aceste ţări legile lobby-ului au eșuat, neatingându-și obiectivele, de aceea se remarcă tendinţa retragerii și modificării lor (Polonia și Ungaria).

În Austria, Legea Transparenţei prevede înregistrarea obligatorie a „tuturor contactelor directe, organizate și structurate", care au ca scop influenţarea deciziilor de politici publice. Registrul on-line este administrat de Ministerul Federal al Justiţiei.

Polonia - un exemplu negativ

Context

Parlamentul din Polonia a promulgat în iulie 2005 legea lobby-ului. Legea a fost adoptată într-un context social destul de tensionat și în urma unor discuţii aprinse legate de standardele democraţiei și ale instituţiilor din această ţară.

În Polonia ca și în alte ţări membre UE există o serie de legi care fac referire la dreptul oamenilor de a-și reprezenta interesele precum:

• Dreptul la petiţionare prevăzut în Constituţie
• Liberul acces la informaţii de interes public

Ca și alte ţări europene, Polonia are o serie de proceduri consultative pentru activităţile de lobby, ca de exemplu, comisii de dezbatere pentru problemele socio-economice. Legea lobby-ului este doar o parte dintre reglementările din sfera activităţii publice.

Principalele prevederi

• se aplică firmelor de consultanţă care desfășoară activităţi de influenţare a decizilor publice atât la nivel legislativ, cât și executiv;
• firmele de consultanţă trebuie să se înregistreze într-un Registru de lobby, care este făcut public și este administrat de către oficiali guvernamentali;
• pentru a te înscrie în acest registru, trebuie să oferi informaţii despre: companie, nume, sediu, adresa persoanei care desfășoară activităţi de lobby, tipul activităţii desfășurate, domeniul pentru care faci lobby;
• obligaţia declarării contactelor revine atât lobby-iștilor cât și decidenţilor.

Efectele legii lobby-ului în Polonia:

• Întâlnirile dintre decidenţi politici și cei care fac lobby au dus la creșterea birocraţiei, fără a avea un impact serios asupra transparenţei;
• Regulile se aplică doar unui număr foarte restrâns de lobby-iști, și anume cei care sunt consultanţi specializaţi. Reprezentanţii asociaţiilor de afaceri, ONG-uri, avocaţi, think tanks,  care stabilesc întâlniri cu decidenţii politici și desfășoară activităţi de influenţare a decizilor publice nu sunt consideraţi "lobby-iști";
• Proiectul de lege din 2005 nu a prevăzut nicio metodologie și nici direcţii care să-i ajute pe oficiali cum să lucreze cu cei care fac lobby. Astfel, fiecare ministru sau instituţie publică trebuia să stabilească fiecare propria metodologie de lucru și multe dintre instituţii nu au stabilit niciun criteriu.
• Audierile publice reglementate de legea din 2005, nu au avut un impact important asupra procesului de decizie. Aceste audieri sunt foarte rar organizate și de multe ori sunt anulate fără  niciun motiv.
• În 2010, a fost propus un nou proiect de lege care să modifice anumite aspecte ale legii din 2005. Noul proiect de lege avea în vedere să se facă diferenţierea dintre consultanţii care desfășoară activităţi de lobby și alte grupuri de interese, dar care nu sunt consultanţi și să stabilească reguli pentru fiecare categorie în parte. Proiectul de lege din 2010 nu a fost dezbătut și prin urmare a fost lăsat pe planul 2;

Pentru a sumariza impactul legii lobby-ului în Polonia, acesta se traduce efectiv cu situaţia în care decindenţii politici se feresc sau refuză să se întâlnească cu lobby-știi înregistraţi deoarece există o încărcare birocratică excesivă. Prin urmare, implementarea acestei legi a dus la îngreunarea desfășurării activităţii consultanţilor specializaţi, pe de o parte, iar pe de altă parte nici nu a avut rezultate evidente în ceea ce privește transparentizarea activităţilor de luare a deciziilor în materie de politici publice.

Austria - un exemplu pozitiv

Context

Legea Transparenţei lobby-ului și Reprezentării Intereselor a intrat în vigoare la 1 ianuarie 2013 și și-a propus să atingă câteva obiective:

• mai multă deschidere și transparenţă a intereselor atunci când se influenţează autorităţile legislative și executive;
• bună guvernanţă prin creșterea calităţii proceselor legislative și administrative
• reglementare și legitimitate, întrucât reprezentarea intereselor nu trebuie redusă la expunerea intereselor economice din partea companiilor. Prevederile legii acoperă și reprezentarea intereselor sociale, culturale sau ecologice, pentu legea stabilește maniera în care societatea civilă se implică în procesele de luare a deciziilor.
• S-a subliniat de multe ori în comunicările Ministerului Federal de Justiţie că legea nu-și propane și nici nu poate să combată corupţia, acesta fiind apanajul legilor penale.

Principalele prevederi

-          legea se bazează pe trei elemente:

o   setează reguli de conduită și standarde minime când se promovează interese individuale sau collective;

o   obligă companii și organizaţii să se înregistreze în Registrul Lobby-iștilor și a Reprezentanţilor de Interese. Aces Registru este menţinut de către Minnisterl de Justiţie și este on-line, în bună parte accesibil publicului;

o   instituie sancţiuni pentru nerespectarea obligaţiilor.

-          Legea acoperă activităţile prin care se exercită o influenţă directă asupra administraţiei și legislativului prin contacte structurate și organizate (fiind excluse întâlnirile întâmplătoare sau reacţiie spontane). Dacă influenţa se exercită prin medii, care nu implică contact direct, atunci aceste acţiuni nu se supun legii. Nici munca pregătitoare nu intră în sfera legii.

-          Legea se aplică tuturor companiilor, instituţiilor și asociaţiilor care susţin interesele individuale ale unei persoane ori companii sau interesele collective ale mai multor persoane sau companii în faţa autorităţii publice. Legea distinge între interesele individuale promovate de către consultanţi în lobby sau lobby-iști proprii angajaţi (in-house lobbyist) pe de o parte și interese colective promovate de organizaţii și asociaţii.

o   Consultanţi în lobby – este irrelevant dacă lobby-ul este singurul obiect de activitate al consultantului sau dacă este o activitate cu pondere mică, sau dacă acel consultant se consideră lobbyist sau care este forma sa de incorporare. De pildă, Intervenţiile avocaţilor pe lângă legiuitori în numele unui client pentru adoptarea sau modificarea unei prevederi legale intră în sfera legii. Consultanţii trebuie să se supună tuturor obligaţiilor din Lege.

o   Companii cu lobby-iști in-house – legea furnizează un plafon de activităţi peste care companiile cu lobby-iști interni trebuie să se înregistreze: dacă activităţile sunt sub 5% din timpul respectivilor angajaţi, nu trebuie să se înregistreze; se asimilează însă lobby-iștilor angajaţi organele de conducere ale companiei;

o   Organizaţii autonome cu reprezentare de interese (înfiinţate după legi speciale): camere de comerţ, organizaţii și asociaţii profesionale – aceste organizaţii promovează interese colective în numele membrilor lor; plafonul peste care trebuie să se înregistreze este mai mult de 50% din timpul angajaţilor numiţi reprezentanţi de interese (și nu lobbyiști). Acestor organizaţii nu li se aplică sancţiuni;

o   Asociaţii cu reprezentare de interese – diferenţa faţă de organizaţiile de mai sus este aceea că nu sunt stabilite prin legi speciale, ci sunt asociaţii private, operând sub lege privată. Aceste asociaţii promovează tot interese colective în numele membrilor lor; plafonul peste care trebuie să se înregistreze este mai mult de 50% din timpul angajaţilor numiţi reprezentanţi de interese (și nu lobbyiști). Acestor organizaţii însă li se aplică sancţiuni;

o   Sunt exceptate: partidele politice, biserica, asociaţiile mici fără angajaţi, sindicatele.

Efectele legii lobby-ului în Austria

Mai mult de 600 de companii, organizaţii și persoane au solicitat înregistrarea. De aceea, deși criticată pentru anumite excepţii ale sale, legea se consideră per total a fi implementată cu succes.

4. Cadrul legal actual în România

Contextul social

Democratizarea funcţionării instituţiilor statului a făcut posibilă accesarea procesului decizional de toţi factorii interesaţi indiferent de statutul lor juridic sau de interesul pe care-l reprezintă.

Democratizarea a născut mecanisme politice și instituţionalizate – consultări, petiţii, memorii, audienţe etc – prin care instituţii eminamente private, agenţi economici, asociaţii de business, organizaţii neguvernamentale – se pot adresa nestingherit decidenţilor pentru a le transmite poziţia lor faţă de o anumită problemă. Deputaţi, senatori au birouri teritoriale unde pot fi accesaţi, cei din executiv au consultări publice sau primesc în audienţă, astfel încât nu există decident care într-un fel sau altul să nu poată fi accesat de persoane interesate.

Pe acest fond și în acest context general, decizia politică este supusă unor presiuni continue, organizate și concertate, fapt de natură a face ca în final decizia asupra unui text de lege sau act administrativ să nu mai aparţină integral si exclusiv decidentului, ci și unui interes exprimat de un privat.

Procesul decizional suferă multiple acţiuni: unele vin din partea altor instituţii ale statului sub forma avizelor sau punctelor de vedere, altele din partea oricărei persoane private, fizică sau juridică care face tot ce-i stă în putinţă să convingă decidentul că ceea ce el gândește despre o anumită problemă este corect și util din punct de vedere economic și social.

Legalitatea desfășurării activităţii de lobby

România s-a aliniat politicilor și cerinţelor europene adoptând norme care să asigure atât transparentizarea procesului decisional, cât și creșterea gradului de implicare a societăţii civile la luarea deciziei pe politici publice, prin afirmarea și susţinerea interesului propriu, la nivelul celor două mari sisteme decizionale naţionale, respectiv Parlamentul și Executivul.

La nivelul Parlamentului

a) Transparenţa

Atât ședinţele plenului cât și ședinţele celor două camere, Camera Deputaţilor și Senat, sunt publice, orice persoană având dreptul de a asista și a urmări dezbaterile și votul.

Întregul proces de legiferare este public, pe site-ul celor două organisme putându-se urmări în detaliu întregul proces de adoptare a legii, începând cu forma iniţiatorului, documentaţia aferentă și diferite avize sau rapoarte ale comisiilor de specialitate ori a unor instituţii implicate, Consiliul Legislativ, Consiliul Concurenţei etc și terminând cu forma trimisă spre promulgare la Președintele României.

Practic nu există nici o etapă sau decizie luată sau punct de vedere exprimat (serviciile din structura celor două camere sunt obligate să pună la dispoziţia celor interesaţi stenogramele ședintelor, iar pe site-urile celor două camere apar inclusiv înregistrări video) în procesul de adoptare a unei legi care să nu fie accesibilă celor interesaţi.

Întregul proces legislativ este transparent și mai ales verificabil sub toate aspectele. 

b)      Influenţa deciziei

Posibilitatea persoanelor interesate de a influenţa decizia publică la nivelul Parlamentului României este garantată nu numai de dreptul constituţional la petiţie, art. 51 din Constituţie, dar în special de regulamentele celor două camere ale Parlamentului României, regulamente care nu numai că recunosc legitimitatea reprezentării intereselor personale sau de grup în procesul de adoptare a legilor, dar stabilesc și mecanismele prin care cei interesaţi pot să își afirme interesele legitime.

Astfel, potrivit art.55 alin.2 din Regulamentul Camerei Deputaţilor și art.60 alin.3 din Regulamentul Senatului României la lucrările comisiilor pot să fie invitaţi și să participe și persoane interesate, ori reprezentanţi ai unor organisme neguvernamentale ori alţi specialiști atunci când se consideră necesar sau aceștia și-au exprimat interesul printr-o cerere scrisă și motivată. Textul celor două regulamente folosește nu întâmplător sintagma ‘orice persoană interesată’, nefăcând nici o distincţie în sensul persoanelor fizice sau juridice. În opinia legiuitorului, orice persoană care are un interes într-o anumită chestiune aflată în dezbaterea oricărei comisii poate fi invitată pentru a fi consultată sau poate solicita în scris și motivat să vină și să-și susţină propriul interes.

Cu alte cuvinte, dreptul de a-ţi afirma și susţine interesul în procesul de adoptare a unei legi este nu numai legitim, dar este și garantat prin instituirea unor mecanisme procedurale la nivelul celor două camere ale Parlamentului de natură a asigura exercitarea acestui drept.

La nivelul administraţiei centrale și locale

a)      Transparenţa

Asigurarea și garantarea transparenţei actului decizional este o preocupare constantă, în acest sens fiind în vigoare următoarele acte normative importante  în acest domeniu:

• Legea 52/2003 privind transparenţa decizională în administraţia publică;
• Legea 544/2003 privind liberul acces la informaţiile de interes public;
• Ordonanţa Guvernului nr.27/2002 privind activităţile de soluţionare a petiţiilor;
• Legea 62/2011 privind dialogul social.

În esenţă, toate aceste acte normative instituie mecanisme juridice prin care se asigură nu numai dreptul fiecărei persoane interesate de a avea acces la informaţiile cu caracter public, inclusiv informaţiile care ţin de procesul de decizie publică, dar instituie și mecanismele prin care acest drept poate fi exercitat, iar în caz de încălcare sau nerespectare poate fi apărat și revendicat pe calea instanţelor de judecată.

Chiar în art.1 alin.1 a Legii/52/2003 privind transparenţa decizională în administraţia publică se arată în mod expres faptul că rolul acestei legi este de a stabili "regulile procedurale minimale aplicabile pentru asigurarea transparenţei decizionale în cadrul autorităţilor administraţiei publice centrale şi locale, alese sau numite, precum şi al altor instituţii publice care utilizează resurse financiare publice, […]"

Iar potrivit aceluiași art.1 alin.2 din această lege principalul ei scop este "să stimuleze participarea activă a cetăţenilor în procesul de luare a deciziilor administrative şi în procesul de elaborare a actelor normative" și în aceeași măsură să sporească gradul de responsabilitate a administraţiei publice faţă de cetăţean ca beneficiar al deciziei administrative și de asemenea să sporească gradul de transparenţă la nivelul întregii administraţii publice, centrale sau locale.

Prima și cea mai importantă regulă a transparenţei decizionale este acea obligaţie a autorităţii emitente a actului administrativ de a-și face publică nu numai intenţia de a reglementa într-un anumit domeniu, dar și modul în care dorește ca o anumită problemă să fie reglementată.

În acest scop, este obligatorie postarea proiectului normativ pe site-ul emitentului concomitent cu arătarea dreptului persoanelor interesate de a-și exprima un punct de vedere precum și arătarea datei până la care punctul de vedere poate fi comunicat.

b)      Influenţarea deciziei

Așa cum arătam mai sus, nu poate exista nici o urmă de îndoială cu privire la faptul că legiuitorul român nu ar cunoaște și recunoaște importanţa transparenţei decizionale atâta vreme cât a adoptat acte normative exact în acest sens și cu acest scop, respectiv de a asigura și garanta dreptul persoanei interesate să aibă acces la procesul decizional și mai ales să-l poată influenţa inclusiv în procesul de elaborare a actelor normative.

Legea 52/2003 Art. 1. - (1) Prezenta lege stabileşte regulile procedurale minimale aplicabile pentru asigurarea transparenţei decizionale în cadrul autorităţilor administraţiei publice centrale şi locale, alese sau numite, precum şi al altor instituţii publice care utilizează resurse financiare publice, în raporturile stabilite între ele cu cetăţenii şi asociaţiile legal constituite ale acestora.

(2) Legea are drept scop: 

a) să sporească gradul de responsabilitate a administraţiei publice faţă de cetăţean, ca beneficiar al deciziei administrative; 

b) să stimuleze participarea activă a cetăţenilor în procesul de luare a deciziilor administrative şi în procesul de elaborare a actelor normative; 

c) să sporească gradul de transparenţă la nivelul întregii administraţii publice.

Mai departe este dezvoltat întregul mecanism prin care orice persoană interesată sau structuri asociative, de orice natură, patronale, sindicale, profesionale, își pot manifesta interesul de a fi consultate în procesul de elaborare a actului normativ respectiv în vederea promovării și susţinerii propriului interes.

Prin urmare este în afară oricărei discuţii faptul că există un drept legal de a participa la influenţarea deciziei autorităţii publice. Persoana care participă și influenţează chiar în interes propriu luarea unei decizii nu beneficiază de un privilegiu, ci își exercită un drept legal.  

Mecanismele instituite de art.6 din Legeea 52/2003 pentru a asigura și garanta participarea la luarea deciziei și influenţarea decidentului sunt următoarele:

• obligarea emitentului să publice forma proiectului actului normativ, art.6 alin.1;
• obligaţia emitentului de a transmite forma actului respectiv oricărei persoane interesate și care a făcut o cerere în acest sens, art.6 alin.1 teza finală;
• dacă actul normativ urmează să aibă relevanţă în mediul afacerilor atunci potrivit legii, "se va transmite de către iniţiator asociaţiilor de afaceri şi altor asociaţii legal constituite, pe domenii specifice de activitate", art.6 alin.3
• obligaţia emitentului ca odată cu publicarea proiectului actului normativ să arate și dreptul persoanelor interesate de a transmite punctele lor de vedere cu privire la proiectul normativ către o persoană din cadrul autorităţii respective anume desemnată, art.6 alin.2 și alin.5;
• obligaţia emitentului ca odată cu publicarea proiectului actului normativ  și a precizării dreptului persoanelor interesate de a transmite punctele lor de vedere cu privire la proiectul normativ să arate și data până la care fiecare persoană interesată poate transmite un punct de vedere motivat, art.6 alin.4;
• Autoritatea publică în cauză este obligată să decidă organizarea unei întâlniri în care să se dezbată public proiectul de act normativ, dacă acest lucru a fost cerut în scris de către o asociaţie legal constituită sau de către o altă autoritate publică, art.6 alin.7.

De asemenea, autorităţile publice decidente sunt obligate nu numai să primescă punctele de vedere reflectând anumite interese în cauza respectivă ci, potrivit art.11 alin.3,  "sunt obligate să justifice în scris nepreluarea recomandărilor formulate şi înaintate în scris de cetăţeni şi asociaţiile legal constituite ale acestora".

În discuţia privind garantarea transparenţei decizionale și a dreptului personelor interesate de a participa la luarea deciziei este important de invocat și art.12 din această lege, articol care reatestă obligaţia de transparenţă, dreptul celui interesat de a participa la luarea deciziei publice precum și obligaţiile multiple în acest sens a autorităţii publice.

De subliniat, dacă mai este cazul, lit.b de la alin.1 unde se legiferează explicit legitimitatea și legalitatea preluării propunerilor celor interesaţi și includerea lor în actul normativ respectiv. Pentru evitarea oricărei discuţii colaterale legate de această observaţie precizăm că avem în vedere exclusiv acele recomandări care, deși reflectă un interes personal sunt legal formulate și sunt în acord cu interesul public.

În concluzie, nu este nimic ilegal și nu constituie un privilegiu cunoașterea procesului decizional și influenţarea lui inclusiv prin susţinerea unui interes propriu. Cadrul legislativ actual consacră drepturi în această privinţă și instituie mecanisme procedurale prin care aceste drepturi sunt garantate.

Problemă majoră pe care societatea o are este legată de faptul că aceste drepturi nu sunt suficient de mult popularizate, că nu toată lumea, inclusiv uneori la nivelul autorităţilor publice fie ele centrale sau locale, le cunoaște și mai ales le respectă.

La nivelul autorităţilor publice, principala problemă o constituie caracterul de multe ori formal al consultărilor și dezbaterilor publice, formalism generat, în cele mai multe cazuri de faptul că însuși funcţionarul român nu are reprezentarea și înţelegerea corectă a principiului transparenţei deciziei publice și dreptului oricărei persoane interesat de a participa la luarea unei decizii publice și de a-și exprima și susţine un interes propriu. Din această cauză, și autorităţile ezită să preia propunerile făcute considerându-se în mod nejustificat că există riscul de a fi acuzate de susţinerea anumitor interese.

În concluzie, nu lipsa unei legi a lobby-ului constituie o barieră în calea consolidării cadrului democratic, ci mai degrabă reticenţa de a recunoaște principiile și mecanismele  europene legate de transparenţa procesului decizional și dreptul celor interesaţi de a-și susţine și promova propriul interes.

Democraţia nu poate exista fără transparenţă, iar transparenţa nu are finalitate, rămânănd doar la un caracter formal, dacă nu este susţinută de mecanisme prin care toţi cei interesaţi pot participa, cu mijloacele legale, și influenţa luarea unei decizii publice.

Transparenţa decizională este doar premisa de creștere a gradului de implicare a societăţii civile în procesul decizional la nivelul tututor autorităţilor publice, întrucât așa cum arăta Parlamentul European, acesta este scopul și finalitatea tuturor legilor.

Dacă nu există indoială cu privire la necesitatea asigurării transparenţei decizionale, dacă se admite atunci că transparenţa fără asigurarea cadrului de influenţare a deciziei publice nu are nici o finalitate, atunci teama faţă de lobby, de afirmarea și susţinerea unor interese private nu are nici un temei legal.

Recunoașterea formală a legalităţii desfășurării activităţii de lobby

DIncolo de orice considerent de ordin teoretic sau de trimiterile la legislaţia internă sau europeană, activitatea de lobby are în prezent atât o recunoaștere legală, cât și una judecătorească.

Recunoașterea legalităţii acestei activităţi este dată de O.M.F.P.S. 1832/2011, ordin prin care se aprobă Clasificarea Ocupaţiilor din România (COR) și unde la poziţia 243220 apare ca fiind recunoscută și atestată legal activitatea de "specialist în activitatea de lobby" .

Recunoașterea judecătorească a acestei activităţi este dată de hotarârea unei instanţe judectorești prin care se aprobă constituirea și înfiinţarea unei asociaţii a societăţilor și profesioniștilor în lobby, respectiv Asociaţia Registrul Român de Lobby.

Lobby-ul și traficul de influenţă

Așa cum am arătat activitatea de lobby, adică de influenţare a politicilor publice, este desfășurată de categorii largi și diverse de grupuri de interese: ONG-uri, asociaţii sectoriale, corporaţii, sindicate, patronate. Toate aceste organizaţii desfășoară aceste activităţi utilizând resurse proprii, prin angajaţii lor sau prin angajarea unor specialiști (societăţi de consultanţă în comunicare, avocaţi etc). Așa cum am arătat ponderea societăţilor de consultanţă este de sub 10% în raport cu numărul celor care desfășoară activităţi de influenţare a politicilor publice.

Cu toate acestea orice fel de comparaţie s-ar face între lobby și trafic de influenţă,  aceasta nu se poate aplica decât societăţilor de consultanţă, pentru care serviciile presupun primire de foloase, adică de onorarii sau, în aceeași măsură, ONG-urilor sau asociaţiilor finanţate să exprime sau să apere o anumită poziţie

Distincţia în drept dintre cele două activităţi (una legală și cealaltă ilegală) nu se face însă sub aspectul laturii materiale, de aceea este greu de înţeles pentru cei care nu sunt specialiști în drept. Distincţia este operantă în latura subiectivă a celor două fapte.

Infracţiunea de trafic de influenţă:

Art. 291 C.pen. - (1) Pretinderea, primirea ori acceptarea promisiunii de bani sau alte foloase, direct sau indirect, pentru sine sau pentru altul, săvârşită de către o persoană care are influenţă sau lasă să se creadă că are influenţă asupra unui funcţionar public şi care promite că îl va determina pe acesta să îndeplinească, să nu îndeplinească, să urgenteze ori să întârzie îndeplinirea unui act ce intră în îndatoririle sale de serviciu sau să îndeplinească un act contrar acestor îndatoriri, se pedepseşte cu închisoarea de la 2 la 7 ani.

În cazul infracţiunii de trafic de influenţă, cumpărătorul influenţei dă bani traficantului de influenţă cu scopul și reprezentarea clară ca acesta din urmă, în baza unei existente sau presupuse legături personale cu funcţionarul, să intervină în mod direct asupra funcţionarului public pentru a-l determina să facă sau să nu facă ceva.

Actul volitiv sub imperiul căruia este savârșită fapta, constând în oricare din activităţile precizate, este precedat însa de un act de conștiinţă, de o anumită atitudine psihică faţă de fapta și rezultatul acesteia.

Potrivit doctrinei, la infracţiunea de trafic de influenţă, autorul săvârșește cu voinţă acţiunea specifică elementului material al acesteia, știe de la început că foloasele pe care le "primește", le "pretinde" sau a căror promisiune o "acceptă", reprezintă evaluarea valorică a influenţei sale, reale sau presupuse, asupra unui funcţionar, pe care ar urma să-l determine să facă ori să nu facă un act al funcţiei sale, bazându-se tocmai pe influenţa sa.        

În cazul lobby-ului exercitat de consultanţi plătiţi, chiar și în situaţia unei legături anterioare cu funcţionarul, lobby-istul nu-și vinde legătura personală, ci experienţa și expertiza profesională, iar beneficiarul nu cumpără o relaţie personală, ci o experienţă profesională. Ceea ce face lobby-istul este să îl asigure pe beneficiar că are priceperea, experienţa profesională și knowhow-ul necesar astfel încât să îl ajute pe acesta să-și susţină cât mai bine interesele în faţa funcţionarului public.

Cu alte cuvinte, ceea ce "se cumpără" de la lobby-ist nu este relaţia personală a acestuia pe lângă funcţionarul public și, în mod corelativ, nici lobby-istul nu-și vinde această legătură personală, chiar dacă se întâmplă ca ea să existe.

Astfel, pentru a concluziona, deosebirea dintre lobby și trafic de influenţă este:

Lobby

• este promisă diligenţa de a influenţa
• este plătită diligenţa influenţei

Trafic de influenţă

• este promisă influenţa
• este plătită influenţa

Pentru a ilustra acest lucru, deși lobby se face de când România este în democraţie și deși fenomenul este permanent sub scrutinul public, nu a existat nicio dificultate pentru instanţele de judecată ori pentru parchet să facă o diferenţiere între lobby și trafic de influenţă. 

Lobby-ul și advocacy-ul

În România există răspândită accepţiunea că lobby-ul este cel care trebuie reglementat și advocacy-ul nu trebuie reglementat. Considerăm că această abordare este corectă.

Dar ce este advocacy?

Există opinii potrivit cărora activitatea de advocacy se referă la apărarea sau promovarea unui interes public, în timp ce activitatea de lobby se referă la apărarea unui interes privat.

Nu există literatură de specialitate sau legislaţie care să susţină această interpretare.

În conformitate cu literatura de specialitate, activitatea de advocacy nu apără interesele publice (http://en.wikipedia.org/wiki/Advocacy), ci apără public un interes, iar activitatea de lobby este doar o parte a acestui proces.

"Diferenţa dintre lobby și advocacy este că "lobby-ul" este un tip de advocacy specific pentru influenţarea unui legiuitor. "Advocacy" este un termen mai general legat de activism, în numele unei probleme. " (http://libraryguides.neomed.edu/content.php?pid=217042&sid=1856460)

Orice organizaţie privată sau întreprindere (inclusiv camerele de comerţ și asociaţiile de business) sunt structuri private, stabilite prin voinţă exclusiv privată, cu scopul privat de a apăra și promova interesele membrilor lor sau ale comunităţii de afaceri. Structura privată, indiferent de forma de stabilire, nu se poate exprima sau afirma că susţine un interes public, atât timp cât nu are un mandat din partea autorităţii publice.

Așadar advocacy-ul nu este apanajul organizaţiilor neguvernamentale, ci reprezintă susţinerea de către orice parte interesată, în mod public, a intereselor lor.

Autoreglementarea activităţii de lobby în România

Activitatea de lobby și advocacy este o parte integrantă a procesului democratic al României și este un drept garantat prin constituţie.

Din dorinţa de a promova bune practici în activităţile de lobby și advocacy și pentru a ajuta la menţinerea și creșterea încrederii publice, a încrederii în instituţiile democratice și în procesul de realizare a politicilor publice, practicienii în lobby și advocacy au facut pași importanţi în autoreglementarea acestui tip de activităţi.

Sistemul de autoreglementare iniţiat este format din:

• Codul de Etică al Practicienilor de Lobby și Advocacy
• Registrul de Transparenţă a Activităţilor de Lobby și Advocacy
• Comisia de Supraveghere a Registrului de Transparenţă.

1. Codul de Etică al Practicienilor de Lobby și Advocacy

Practicienii în lobby și advocacy au obligaţia de a acţiona întotdeauna etic și moral în relaţiile lor cu toate părţile implicate și au datoria de a contribui la înţelegerea publică a acestui tip de activităţi. Codul de Etică al Practicienilor de Lobby și Advocacy asigură orientări de bază și standarde pentru conduita reprezentanţilor grupurilor de interese.

Codul este destinat tuturor organizaţiilor care desfășoară activităţi de lobby și advocacy și care doresc să se înregistreze în Registrul de Transparenţă. Acestea sunt puternic încurajate să respecte codul și să practice întotdeauna o conduită etică înaltă în eforturile lor de influenţare a deciziilor publice.

Reprezentanţii grupurilor de interese care aderă la Codul de Etică trebuie să aplice principiile de transparenţă, onestitate, integritate și profesionalism, în conformitate cu așteptările legitime ale cetăţenilor și ale altor părţi interesate.

Codul de etică al Practicienilor de Lobby și Advocacy poate fi consultat la adresa:

http://www.registruldetransparenta.ro/codul-de-etica.html

2. Comisia de Supraveghere a Registrului de Transparenţă

Înfiinţarea Comisiei de Supraveghere a Registrului de Transparenţă al Activităţilor de Lobby și Advocacy a reprezentat un pas important în autoreglementarea celor ce desfășoară activităţi de influenţare a politicilor publice.

Comisia a fost înfiinţată din dorinţa de a eficientiza și îmbunătăţi Registrul de Transparenţă, de a promova bune practici în activităţile de lobby și advocacy și de a supraveghea aplicarea Codului de Etică la care aderă companiile, organizaţiile și persoanele înscrise în Registru.

Comisia este formată atât din reprezentanţi ai societăţii civile, cât și reprezentanţi ai firmelor de consultanţă specializată și are în componenţă 7 membri (cu un loc vacant). Deciziile Comisiei sunt obligatorii pentru persoanele, companiile și organizatiile înscrise în Registrul de Transparenţă.

Sesizarea comisiei în legatură cu încălcarea Codului de Etică sau cu nereguli privind Registrul de Transparenţă poate fi făcută prin intermediul formularului online la adresa:

https://www.registruldetransparenta.ro/contact.html

3. Profesionalizarea activităţii de lobby în România

În România există numeroase preocupări pentru profesionalizarea activităţii de lobby. Aceste eforturi ar trebui însă să fie dublate de un proces de deschidere mai mare a autorităţii publice către consultări și absorbţie de inputuri din partea societăţii civile și a mediului economic.

Un număr din ce în ce mai mare de universităţi organizează astfel de cursuri. Exemple:

-          Universitatea București, Facultatea de Jurnalism și Știinţele Comunicării – curs de lobby în cadrul Masterului de Campanii de Comunicare;

-          Universitatea Babeș-Bolyai Cluj Napoca, Facultatea de Studii Europene, Facultatea de Știinţe Politice – curs de lobby în UE.

De asemenea, Academia de Advocacy a derulat în baza unui program finanţat din fonduri europene un program amplu, prin care 300 de persoane (preponderant proveniţi din ONG-uri) din întreaga ţară au urmat cursuri de lobby și advocacy.

Efortul de profesionalizare a celor care exercită influenţă asupra autorităţii publice este remarcabil și lăudabil. Este esenţial însă ca această profesionaizare să se menţină în limitele private și naturale.