Cadrul legal actual de desfasurare a activitatii de lobby

Cadrul legal in SUA

Industria de lobby este cel mai mult dezvoltata in SUA. In 1995 activitatea de lobby a fost reglementata la nivel Federal (The Regulation of Lobbyists in Canada, the USA, the EU institutions, and Germany, By Dr. Raj Chari and Dr. Gary Murphy) prin The lobbying Disclosure Act. Principalele prevederi, care includ si modificarile ulterioare, sunt urmatoarele:

1. Stabilirea unei definitii a lobby-ului si a celor care fac lobby

Activitatea de lobby "apare când o persoana comunica fie oral, fie in scris cu diferiti oficiali in numele unei persoane sau a unei companii pe anumite teme cum ar fi: legislatie, reguli si legi, programe guvernamentale, grant-uri, imprumuturi". Actiunea de lobby are ca scop influentarea deciziilor decidentilor.

2. Revolving doors si cooling off period

Exista o preocupare foarte mare pentru fenomenul de "revolving doors" (usi batante), prin care oficialii trec din mandatul pe care il au in activitatile de lobby. Pentru a combate acest fenomen, in legile penale exista interdictii pentru membrii Congresului si pentru functionarii din executiv si legislativ cu privire la activitatile de lobby desfasurate dupa incetarea mandatului. Aceste restrictii se subscriu conceptului de "cooling off period", adica perioada de "racire". Astfel se prevad:

• o perioada de "racire" de un an pentru fostii membrii ai Congresului si functionari inalti din Executiv si legislativ – in aceasta perioada acestia nu au voie sa aiba contacte de lobby directe cu fostii colegi;
• o perioada de interdictie de doi ani pentru functionarii din pozitii de conducere din executiv si pe viata pentru cei direct implicati de a lucra ca lobbyisti pe chestiuni din acelasi domeniu pentru care au fost responsabili in timpul mandatelor de functionari.

Cadrul legal la nivelul institutiilor europene

Al doilea mare pol de concentrare al activitatilor de lobby este Bruxelles. La nivel european, asa cum se arata si in Raportul Parlamentului European dar si in "Punctul de vedere a Guvernului" nu exista o preocupare in directia armonizarii unitare a legislatiilor statelor ori a practicilor in materie de lobby, insa in raport se arata in mod explicit faptul ca trebuie sa se depuna un efort constant si sustinut in directia "transparentizarii procesului decizional"

La nivelul organismelor europene, Comisie, Parlament, se fac eforturi sustinute in directia transparentizarii procesului decizional de la toate nivelurile recunoscandu-se in acelasi timp importanta activitatii de lobby, "intrucat reprezentantii de interese detin un rol fundamental in dialogul deschis si pluralist care sta la baza unui sistem democratic, si reprezinta o importanta sursa de informatii pentru deputati in indeplinirea mandatului lor" (Rezolutia Parlamentului European din 8 mai 2008 privind dezvoltarea cadrului de reglementare a activitatilor reprezentantilor grupurilor de interese - persoane care desfasoara activitati de lobby - in institutiile europene (2007/2115(INI)). Potrivit aceluiasi Raport al Parlamentului European, se considera ca "este esential ca reprezentantii societatii civile sa aiba acces la institutiile UE si, in primul rand, la Parlament".

In opinia Parlamentului European actiunile de lobby pot constitui o sursa extrem de importanta de informatii pentru toti decidentii politici astfel incat, oricare ar fi decizia acestora, decizie care le apartine in exclusivitate, ea trebuie sa fie una informata inclusiv din perspectiva oricarui interes in zona respectiva.

Institutiile europene considera esentiala crearea unui cadru care sa ofere transparenta acestor activitati:  „Cetatenii se asteapta, pe buna dreptate, ca acest proces sa fie transparent, sa respecte legea si principiile etice, evitand presiunile excesive si accesul nelegitim si privilegiat la informatii si la factorii de luare a deciziilor."(http://europa.eu/transparency-register/about-register/transparency-register/index_ro.htm)

Pentru a ameliora transparenta procesului decizional la nivel european, a fost creat un registru public pentru organizatiile si lucratorii independenti care se implica in elaborarea si punerea in aplicare a politicilor europene (Acordul dintre Parlamentul European si Comisia Europeana privind infiintarea unui Registru de transparenta). Scopul Registrului este sa ofere informatii cat mai complete despre organizatiile si lucratorii in cauza. Registrul este gestionat de Secretariatul comun al Registrului de transparenta si poate fi accesat pe internet.

Registrul contine un sistem de inregistrare optionala pe internet şi ofera anumite avantaje entitatilor care se inscriu. Printre acestea se numara un sistem de notificare prin care se transmit automat e-mailuri cu privire la organizarea de consultari publice pe teme de interes pentru organismele inregistrate. Entitatile care nu se inregistreaza nu pot beneficia de acest sistem de notificare automata.

In momentul inregistrarii, organismele interesate trebuie sa adere la un Cod de conduita.

Cadrul legal in statele membre

Uniunea Europeana lasa la latitudinea statelor modalitatea pe care acestia o considera a fi cea mai adecvata pentru a se asigura si garanta transparenta procesului decizional precum si asigurarea accesului societatii civile si a grupurilor de interese la adoptarea si influentarea deciziei publice, politice.

In state precum Germania si Franta, prevederile care fac referire la activitatea de lobby sunt incluse in Regulamentele Camerelor Legislative. In Marea Britanie si Irlanda, aceasta activitate se regaseste in Condurile de Conduita ale parlamentarilor. In Marea Britanie, exista o discutie larga in jurul unei propuneri de lege, care insa este larg criticata, inclusiv de Parlament, din pricina scopului restrans al legii care exclude un numar larg de organizatii si persoane. In Danemarca si Olanda aceasta activitate se desfasoara conform regulilor interne ale institutiilor guvernamentale si legislative.

In ceea ce priveste statele membre ale UE in care activitatea de lobby este reglementata prin lege, acestea sunt Austria de la 1 ianuarie 2013, Lituania, Polonia si Ungaria. Ultimele trei state insa adreseaza doar companiile de consultanta, ramanand nesatisfacatoare din punct de vedere al impactului social. In aceste tari legile lobby-ului au esuat, neatingandu-si obiectivele, de aceea se remarca tendinta retragerii si modificarii lor (Polonia si Ungaria).

In Austria, Legea Transparentei prevede inregistrarea obligatorie a „tuturor contactelor directe, organizate si structurate", care au ca scop influentarea deciziilor de politici publice. Registrul on-line este administrat de Ministerul Federal al Justitiei.

Polonia - un exemplu negativ

Parlamentul din Polonia a promulgat in iulie 2005 legea lobby-ului, adoptata intr-un context social destul de tensionat si in urma unor discutii aprinse legate de standardele democratiei si ale institutiilor din aceasta tara. In Polonia, ca si in alte tari membre UE, exista o serie de legi care fac referire la dreptul oamenilor de a-si reprezenta interesele (dreptul la petitionare prevazut in Constitutie, liberul acces la informatii de interes public).

Ca si alte tari europene, Polonia are o serie de proceduri consultative pentru activitatile de lobby, ca de exemplu, comisii de dezbatere pentru problemele socio-economice. Legea lobby-ului este doar o parte dintre reglementarile din sfera activitatii publice.

Efectele legii lobby-ului in Polonia:

• Intalnirile dintre decidenti politici si cei care fac lobby au dus la cresterea birocratiei, fara a avea un impact semnificativ asupra transparentei;
• Regulile se aplica doar unui numar foarte restrans de lobby-isti, si anume cei care sunt consultanti specializati. Reprezentantii asociatiilor de afaceri, ONG-uri, avocati, think tanks,  care stabilesc intalniri cu decidentii politici si desfasoara activitati de influentare a decizilor publice nu sunt considerati "lobby-isti";
• Proiectul de lege din 2005 nu a prevazut nicio metodologie si nici directii care sa-i ajute pe oficiali cum sa lucreze cu cei care fac lobby. Astfel, fiecare ministru sau institutie publica trebuia sa stabileasca fiecare propria metodologie de lucru si multe dintre institutii nu au stabilit niciun criteriu.
• Audierile publice reglementate de legea din 2005 nu au avut un impact important asupra procesului de decizie. Aceste audieri sunt foarte rar organizate si de multe ori sunt anulate fara  niciun motiv.
• In 2010, a fost propus un nou proiect de lege care sa modifice anumite aspecte ale legii din 2005. Noul proiect de lege avea in vedere sa se faca diferentierea dintre consultantii care desfasoara activitati de lobby si alte grupuri de interese, dar care nu sunt consultanti si sa stabileasca reguli pentru fiecare categorie in parte. Proiectul de lege din 2010 nu a fost dezbatut si prin urmare a fost lasat pe planul 2.

Implementarea acestei legi a dus la ingreunarea desfasurarii activitatii consultantilor specializati, pe de o parte, iar pe de alta parte nici nu a avut rezultate evidente in ceea ce priveste transparentizarea activitatilor de luare a deciziilor in materie de politici publice.

Austria - un exemplu pozitiv

Legea Transparentei lobby-ului si Reprezentarii Intereselor a intrat in vigoare la 1 ianuarie 2013 si si-a propus sa atinga cateva obiective:

• mai multa deschidere si transparenta a intereselor atunci cand se influenteaza autoritatile legislative si executive;
• buna guvernanta prin cresterea calitatii proceselor legislative si administrative
• reglementare si legitimitate, intrucat reprezentarea intereselor nu trebuie redusa la expunerea intereselor economice din partea companiilor. Prevederile legii acopera si reprezentarea intereselor sociale, culturale sau ecologice, pentu legea stabileste maniera in care societatea civila se implica in procesele de luare a deciziilor.
• S-a subliniat de multe ori in comunicarile Ministerului Federal de Justitie ca legea nu-si propane si nici nu poate sa combata coruptia, acesta fiind apanajul legilor penale.

Principalele prevederi

1. legea se bazeaza pe trei elemente:

• seteaza reguli de conduita si standarde minime cand se promoveaza interese individuale sau collective;
• obliga companii si organizatii sa se inregistreze in Registrul Lobby-istilor si a Reprezentantilor de Interese. Aces Registru este mentinut de catre Minnisterl de Justitie si este on-line, in buna parte accesibil publicului;
• instituie sanctiuni pentru nerespectarea obligatiilor.

2. Legea acopera activitatile prin care se exercita o influenta directa asupra administratiei si legislativului prin contacte structurate si organizate (fiind excluse intalnirile intamplatoare sau reactiie spontane). Daca influenta se exercita prin medii, care nu implica contact direct, atunci aceste actiuni nu se supun legii. Nici munca pregatitoare nu intra in sfera legii.

3. Legea se aplica tuturor companiilor, institutiilor si asociatiilor care sustin interesele individuale ale unei persoane ori companii sau interesele collective ale mai multor persoane sau companii in fata autoritatii publice. Legea face distinctie intre interesele individuale promovate de catre consultanti in lobby sau lobby-isti proprii angajati (in-house lobbyist) pe de o parte si interese colective promovate de organizatii si asociatii.

Mai mult de 600 de companii, organizatii si persoane au solicitat inregistrarea. De aceea, desi criticata pentru anumite exceptii ale sale, legea se considera per total a fi implementata cu succes.

Cadrul legal actual in Romania

Romania s-a aliniat politicilor si cerintelor europene adoptand norme care sa asigure atat transparentizarea procesului decisional, cat si cresterea gradului de implicare a societatii civile la luarea deciziei pe politici publice, prin afirmarea si sustinerea interesului propriu, la nivelul celor doua mari sisteme decizionale nationale, respectiv Parlamentul si Executivul.

La nivelul Parlamentului

a) Transparenta

Intregul proces legislativ este transparent si mai ales verificabil sub toate aspectele.

Sedintele plenului si sedintele celor doua camere, Camera Deputatilor si Senat, sunt publice, orice persoana avand dreptul de a asista si a urmari dezbaterile si votul. Intregul proces de legiferare este public, pe site-ul celor doua organisme putandu-se urmari in detaliu intregul proces de adoptare a legii, incepand cu forma initiatorului, documentatia aferenta si diferite avize sau rapoarte ale comisiilor de specialitate ori a unor institutii implicate, Consiliul Legislativ, Consiliul Concurentei etc si terminand cu forma trimisa spre promulgare la Presedintele Romaniei.

Nu exista nici o etapa sau decizie luata sau punct de vedere exprimat (serviciile din structura celor doua camere sunt obligate sa puna la dispozitia celor interesati stenogramele sedintelor, iar pe site-urile celor doua camere apar inclusiv inregistrari video) in procesul de adoptare a unei legi care sa nu fie accesibila celor interesati. 

b) Influentarea deciziei

Posibilitatea persoanelor interesate de a influenta decizia publica la nivelul Parlamentului Romaniei este garantata nu numai de dreptul constitutional la petitie, art. 51 din Constitutie, dar in special de regulamentele celor doua camere ale Parlamentului Romaniei, regulamente care nu numai ca recunosc legitimitatea reprezentarii intereselor personale sau de grup in procesul de adoptare a legilor, dar stabilesc si mecanismele prin care cei interesati pot sa isi afirme interesele legitime.

Dreptul de a-ti afirma si sustine interesul in procesul de adoptare a unei legi este nu numai legitim, dar este si garantat prin instituirea unor mecanisme procedurale la nivelul celor doua camere ale Parlamentului de natura a asigura exercitarea acestui drept.

La nivelul administratiei centrale si locale

a) Transparenta

Asigurarea si garantarea transparentei actului decizional este o preocupare constanta, in acest sens fiind in vigoare acte normative importante in acest domeniu: Legea 52/2003 privind transparenta decizionala in administratia publica, Legea 544/2003 privind liberul acces la informatiile de interes public, Ordonanta Guvernului nr.27/2002 privind activitatile de solutionare a petitiilor, Legea 62/2011 privind dialogul social.

Aceste acte normative instituie mecanisme juridice prin care se asigura nu numai dreptul fiecarei persoane interesate de a avea acces la informatiile cu caracter public, inclusiv informatiile care tin de procesul de decizie publica, dar instituie si mecanismele prin care acest drept poate fi exercitat, iar in caz de incalcare sau nerespectare poate fi aparat si revendicat pe calea instantelor de judecata.

Prima si cea mai importanta regula a transparentei decizionale este acea obligatie a autoritatii emitente a actului administrativ de a-si face publica nu numai intentia de a reglementa intr-un anumit domeniu, dar si modul in care doreste ca o anumita problema sa fie reglementata. In acest scop, este obligatorie postarea proiectului normativ pe site-ul emitentului concomitent cu aratarea dreptului persoanelor interesate de a-si exprima un punct de vedere precum si aratarea datei pana la care punctul de vedere poate fi comunicat.

b) Influentarea deciziei

Nu poate exista nici o urma de indoiala cu privire la faptul ca legiuitorul roman nu ar cunoaste si recunoaste importanta transparentei decizionale atata vreme cat a adoptat acte normative exact in acest sens si cu acest scop, respectiv de a asigura si garanta dreptul persoanei interesate sa aiba acces la procesul decizional si mai ales sa-l poata influenta inclusiv in procesul de elaborare a actelor normative. (Legea 52/2003 privind transparenta decizionala in administratia publica)

Este in afara oricarei discutii faptul ca exista un drept legal de a participa la influentarea deciziei autoritatii publice. Persoana care participa si influenteaza chiar in interes propriu luarea unei decizii nu beneficiaza de un privilegiu, ci isi exercita un drept legal.  

La nivelul autoritatilor publice, principala problema o constituie caracterul de multe ori formal al consultarilor si dezbaterilor publice, formalism generat, in cele mai multe cazuri de faptul ca insusi functionarul roman nu are reprezentarea si intelegerea corecta a principiului transparentei deciziei publice si dreptului oricarei persoane interesat de a participa la luarea unei decizii publice si de a-si exprima si sustine un interes propriu. Din aceasta cauza, si autoritatile ezita sa preia propunerile facute considerandu-se in mod nejustificat ca exista riscul de a fi acuzate de sustinerea anumitor interese.

Transparenta decizionala este doar premisa de crestere a gradului de implicare a societatii civile in procesul decizional la nivelul tuturor autoritatilor publice, intrucat asa cum arata Parlamentul European, acesta este scopul si finalitatea tuturor legilor.

Recunoasterea formala a legalitatii desfasurarii activitatii de lobby

Activitatea de lobby are in prezent atat o recunoastere legala, cat si una judecatoreasca.

Recunoasterea legalitatii acestei activitati este data de O.M.F.P.S. 1832/2011, ordin prin care se aproba Clasificarea Ocupatiilor din Romania (COR) si unde la pozitia 243220 apare ca fiind recunoscuta si atestata legal activitatea de "specialist in activitatea de lobby" .

Recunoasterea judecatoreasca a acestei activitati este data de hotararea unei instante judectoresti prin care se aproba constituirea si infiintarea unei asociatii a societatilor si profesionistilor in lobby, respectiv Asociatia Registrul Roman de Lobby.